廃棄物処理に基づく許可を受けるにあたって地元住民の同意を得なければならないとの行政指導に法的拘束力はあるか

産業廃棄物処理業を始めたり、産業廃棄物処理場を設置したり、する場合には、廃棄物処理法上都道府県知事の許可を得なければなりません。もっとも、廃棄物処理法には定められていない周辺住民の同意を得るよう求められる場合も見られます。

産業廃棄物処理業許可・産業廃棄物処理施設設置許可

廃棄物処理法上、廃棄物の処理（収集・運搬・処分）を業として行うにあたっては、また、産業廃棄物処理施設を設置するにあたっては、管轄する都道府県知事の許可を得なければなりません。

許可に関する根拠条文

廃棄物処理法１４条１項本文

産業廃棄物（・・・）の収集又は運搬を業として行おうとする者は、当該業を行おうとする区域（運搬のみを業として行う場合にあつては、産業廃棄物の積卸しを行う区域に限る。）を管轄する都道府県知事の許可を受けなければならない。

廃棄物処理法１４条６項本文

産業廃棄物の処分を業として行おうとする者は、当該業を行おうとする区域を管轄する都道府県知事の許可を受けなければならない。

廃棄物処理法１５条１項本文

産業廃棄物処理施設（・・・）を設置しようとする者は、当該産業廃棄物処理施設を設置しようとする地を管轄する都道府県知事の許可を受けなければならない。

許可の基準に関する根拠条文

非常にややこしく規定されています。

廃棄物の処理（収集・運搬・処分）を業として行うにあたっての許可基準については、①一定の条件に適合していること、②許可の申請者が一定の条件に該当しないこと、という形で定められています。

他方、産業廃棄物処理施設を設置については、許可の基準に関する条文が設けられています。

廃棄物処理法１４条５項（廃棄物の処理（収集・運搬）を業として行う場合）

都道府県知事は、第１項の許可の申請が次の各号のいずれにも適合していると認めるときでなければ、同項の許可をしてはならない。

①　その事業の用に供する施設及び申請者の能力がその事業を的確に、かつ、継続して行うに足りるものとして環境省令で定める基準に適合するものであること。

②　申請者が次のいずれにも該当しないこと。

イ　第７条第５項第４号イからチまでのいずれかに該当する者

ロ　暴力団員による不当な行為の防止等に関する法律第２条第６号に規定する暴力団員（以下この号において「暴力団員」という。）又は暴力団員でなくなつた日から５年を経過しない者（以下この号において「暴力団員等」という。）

ハ　営業に関し成年者と同一の行為能力を有しない未成年者でその法定代理人がイ又はロのいずれかに該当するもの

ニ　法人でその役員又は政令で定める使用人のうちにイ又はロのいずれかに該当する者のあるもの

ホ　個人で政令で定める使用人のうちにイ又はロのいずれかに該当する者のあるもの

ヘ　暴力団員等がその事業活動を支配する者

廃棄物処理法１４条１０項（廃棄物の処理（処分）を業として行う場合）

都道府県知事は、第６項の許可の申請が次の各号に適合していると認めるときでなければ、同項の許可をしてはならない。

①　その事業の用に供する施設及び申請者の能力がその事業を的確に、かつ、継続して行うに足りるものとして環境省令で定める基準に適合するものであること。

②　申請者が第５項第２号イからヘまでのいずれにも該当しないこと。

廃棄物処理法１５条の２第１項（産業廃棄物処理施設を設置する場合）

都道府県知事は、前条第１項の許可の申請が次の各号のいずれにも適合していると認めるときでなければ、同項の許可をしてはならない。

①　その産業廃棄物処理施設の設置に関する計画が環境省令で定める技術上の基準に適合していること。

②　その産業廃棄物処理施設の設置に関する計画及び維持管理に関する計画が当該産業廃棄物処理施設に係る周辺地域の生活環境の保全及び環境省令で定める周辺の施設について適正な配慮がなされたものであること。

③　申請者の能力がその産業廃棄物処理施設の設置に関する計画及び維持管理に関する計画に従つて当該産業廃棄物処理施設の設置及び維持管理を的確に、かつ、継続して行うに足りるものとして環境省令で定める基準に適合するものであること。

④　申請者が第１４条第５項第２号イからヘまでのいずれにも該当しないこと。

許可の基準に関する根拠条文の読み方の注意

注意するべくは、後述のとおり、許可の条件の内容として、「住民の同意」が法定されていないことです。

ただし、将来的に、知らないうちに環境省令（廃棄物処理法施行規則）に突然入れられてしまうおそれがあることに注意が必要です。法律の改正には国会で決められる必要がありますが、省令の場合には、技術的・細目的なものであることを理由として、各行政機関だけで改正が行われてしまいます。また、地方自治体による条例制定による各都道府県・市町村特有の事情を背景とした、追加的な規制が加わることがあることにも注意が必要です。

住民の同意

指導要綱

廃棄物処理施設を設置するにあたっては、一般的に嫌悪施設と考えられるため、周辺住民からの反発が必至です。そのため、各自治体においては独自に、廃棄物処理施設設置にあたっての住民同意を取り付ける旨の指導要綱を設けることがあります。そして、廃棄物処理業者（になろうとする者）に対して、住民同意書を取り付けるよう指導することがあります。

行政指導

上記のとおり、産業廃棄物処理業を行う場合あるいは産業廃棄物処理施設を設置する場合に必要な内容は、廃棄物処理法に定められています。それにもかかわらず、申請にあったって、住民同意を内容とする同意書を添付するように都道府県が指示することは、行政指導によるものです。

行政指導とは何か、国が行うものは行政手続法で、地方自治体が行うものは行政手続法類似の内容の条例によって定められています。

総務省のホームページでの説明～行政手続法Ｑ＆Ａ

Ｑ１２　「行政指導」とは何ですか？

Ａ

　行政指導とは、役所が、特定の人や事業者などに対して、ある行為を行うように（又は行わないように）具体的に求める行為（指導、勧告、助言など）をいいます。

　行政指導は処分ではないので、特定の人や事業者の権利や義務に直接具体的な影響を及ぼすことはありません。

　行政指導とは、役所から相手方に「求める」行為なので、役所の調査結果に基づいて一定の事実を不特定多数の方に示すことや相手方の求めに応じて法令の解釈や制度の仕組みを説明するなどの情報提供をするような行為は、通常は「求める」行為に当たらず、行政指導に含まれません。

住民の同意が得られない場合

廃棄物処理法上、住民の同意は、許可不許可の判断基準とは定められていません。そして、行政指導はあくまで円滑な行政運営のためのお願いとしての性質にとどまるため、住民の同意が得られないことを理由として、廃棄物の処を業として行うにあたっての許可・産業廃棄物処理施設を設置するにあたっての許可、を認めないとの都道府県知事の判断は違法となります。

リーディングケース～近江八幡市最終処分場事件（大阪高判平成１６年５月２８日・判例時報１９０１号２８頁）

事案の概要

Ｘ社は、滋賀県知事に対し、廃棄物処理法に基づき、産業廃棄物処分業（中間処理業）の許可申請をしました。Ｘ社は、滋賀県知事ないし滋賀県の職員が法的に不要な地元自治会の同意書等がなければ許可をしないとして行政指導を行い、客観的に地元自治会の同意が得られない状況となり、さらに、Ｘ社が明確に被控訴人の行う行政指導に協力できない旨を明らかにした時点で、行政指導を打ち切りました。しかし、滋賀県知事は、行政指導を続け、結局、上記許可申請書を返却するに至りました。そこで、Ｘ社は、中間処理業を行うことを断念せざるを得なくなったことで同事業を営むための焼却炉設置費用等の損害を受けた、あるいは、同金額相当額以上の営業利益を失ったとして、滋賀県を相手方として損害賠償請求訴訟を提起しました。

判示内容

※以下、判決原文にしたがって、Ｘ社を「控訴人」、滋賀県を「被控訴人」とします。

「被控訴人が、控訴人に対し、本件事前審査願書の審査に当たり、地元自治会の同意書または公害防止協定書の提出を求めたのは、法あるいは条例に基づくものではなく、内部基準である本件取扱要領に基づいたいわゆる行政指導である。これは、住民の安全、健康や環境保全等に影響を及ぼすおそれの大きい産業廃棄物処理業を許可するための要件として、業者に対し産業廃棄物処理業を円滑に実施するため、地元住民の理解と協力を得、これを証するものとして上記同意書等の提出を求めたものであるから、強制にわたるなど、事業者の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできない。」

「しかし、控訴人は、被控訴人の行政指導に応じて、自治会の同意等を得るように努力したが、効果がなく、平成９年１１月５日付けで本件苦情申出をしたものであり、同申出の趣旨は、その内容及び表現からみて、今後は行政指導に協力できない旨の意思を真摯かつ明確に表明して、許可申請に直ちに応答すべきことを求めたといえることは明かである。そして、控訴人は、被控訴人の職員の行政指導に従い、同意等を得るべく真摯に努力した後、これを得ることが実際上困難であると考えられた後、本件苦情申出をしたといえることからも、上記不協力表明が社会通念上正義の観念に反するといえるような特段の事情が存在するものと認めることはできない。そうすると、その後は、知事において、本件許可申請に対し、法に定める要件を満たしているかどうかを審査した上、許可するかどうかを判断する義務があったというべきである（行政手続法第４章の各規定参照）。しかるに、被控訴人が控訴人に対して同意書等の徴求を求め続け、これの提出がないとして、事前審査を終了させず、本件許可申請に対する判断を留保したことは、控訴人に対し、同意書等の提出を事実上強制しようとしたものということができ、違法な措置であったといわざるをえない。」

「本件の行政指導が、住民の安全、健康や環境保全等に影響を及ぼすおそれの大きい産業廃棄物処理業の許可にあたって、業者に対し産業廃棄物処理業を円滑に実施するため、地元住民の理解と協力を得ることを求めたものであるとしても、なお、行政指導の限度を超え、違法な公権力の行使といわざるを得ない。」